郭烨 段曦雨 胡灿宁 李梓源
摘 要：行政审批局是我国行政制度改革的又一探索，2016年正式开始试点。实践证明，行政审批局这一模式能够切实有效地提高行政审批效率，规范审批工作，有利于打破传统行政生态困局。但在四年多的实践中，行政审批局也暴露出不少弊端，各地审批效率未达预期，信息孤岛问题严重，行政审批局作为法律责任主体的地位并不明确。要破除运行困境，仍需在加强顶层设计、建立数据共享平台、对应修改法律法规等方面持续努力。
关键词：行政审批局;运行模式;运行困境;建议
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）30-0111-02
一、行政审批局运行模式与基础情况
（一）行政审批制度改革的探索
随着改革开放的不断推进，沿海地区为了改善政府审批环境，提高招商引资效率，开始采用一站式办公。一站式办公也可以理解为集中办公，起源于撒切尔执政时期的英国，随后被世界各国广泛采用。1999年，浙江省上虞县将行政审批事项机械集中到同一场所进行办公易经学院审批通过，成立了我国第一家集中办公的政务服务办事机构——便民服务中心。2004年行政许可法实施，明确了各地方政府可以根据精简、统一、效能的原则，决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，并肯定了审批事项统一、联合、集中办理的做法。由此，行政服务中心在各地普遍建立起来。随后，各地又以“两集中两到位”对相对集中行政许可权进行探索，让进驻机构拥有受理以及审批的权限，例如浙江省“最多跑一次”改革。从这两种运行模式可以看到，行政服务中心的这种集中都是“量”的集中，而非“质”的集中，不符合《行政许可法》第25条的立法原意，也使得其存在的合法性存疑。
（二）行政审批局模式的出现与推广
为了深化改革，提高行政审批效率，进一步激发市场和社会活力，成都市武侯区、天津市滨海新区率先在全国范围内成立行政审批局，主管全区行政审批事项的办理工作，实行“审管分离”，为行政审批制度改革提供了新模式。
随后，经国务院批准，中央编办联合国务院法制办先后发布了《关于印发〈相对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》（中央编办发[2015]16号）、《关于印发〈相对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》（中央编办发[2016]20号），在天津、河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州、辽宁、安徽、湖北、湖南、广西、宁夏等十四个省、直辖市、自治区，开展相对集中行政许可权改革试点工作，并取得初步成效。2018年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》（厅字[2018]22号）明确指出：“有条件的市县和开发区可设立行政审批局，实行‘一枚印章管审批。”至此，行政审批局模式在全国推广实践。截至2018年6月，全国共有21个省份开展相对集中行政许可权改革试点，试点共有368个，其中：地市级65个、县级257个易经学院审批通过，各类开发区49个。江苏省也于2019年1月起，逐步扩大相对集中行政许可权试点，在全省13个地级市，96个县（区），100多个开发区范围内成立行政审批局。
（三）建设行政审批局模式的意义
建设行政审批局最显著的成果便是提高了行政审批的效率。政府行政审批效率逐步提升的发展背景下，旧有的行政审批中心模式作为提升行政审批效率、优化行政审批程序的初步举措取得了成功。其次，规范了行政审批工作。我国实施公共服务改革和政府职能改革以来实现服务流程优化、办事程序简化、内部协调程度提高、公共服务质量上升。近年来，南京市浦口区将分散在34个部门的430项审批项目纳入中心，对审批项目进行整合，实现了行政审批从分散到集中的转变。行政审批局的设立不仅能够进一步优化政府流程，更能表现为对政府自身的机构改革，从根本上解决行政服务中心地位较低、协调乏力、审批权名义集中的现实困境。最后，为打破传统行政生态困局提供助力。传统行政管理模式主要表现为机构设置上的“条块分割”和“职责同构”，这是纵向政府间关系特征的一个理论概括。行政审批局的设立打破了传统行政管理体制格局，成为我国全面深化改革的主要突破口。如果“行政审批局”模式能够走向成熟，那么必将成为政府职能由管理型政府向服务型政府转变的“有力推手”，营造出一种新的行政生态，为当下动力不足的行政改革吹入一股新风。
二、行政审批局运行困境
（一）行政审批局审批效率问题
1.行政审批权高度集中。经过对江苏省各区行政审批局审批事项列表进行对照分析后，课题研究组发现并非所有行政许可权均适合集中。类似农作物种子质量纠纷田间现场鉴定这类需要实地检验、麻醉药品和精神药品经营、购买审批这类涉及到公共安全的、医疗机构准入这类具有专业性的事项均不适合集中。行政许可权的集中行使应具有相对性，而不是片面追求大而全的绝对集中。具有天然专属性，涉及专业性的许可权不宜集中。即便是适合集中的许可权，也不能完全与原职能部门脱离。“一刀切”式的许可资源分配方式未慎重考虑许可权力集中与配置的科学性乃至不同许可权之间的協调与分工等事宜，容易过分改变以往行政许可权力的运行规律与轨迹，对行政部门之间条块分割的现状影响过甚，会从根本上动摇现行行政体制。
2.行政审批事项集中不到位。将行政审批事项机械集中到同一场所办公的行政服务中心，一定程度可以看作是行政审批局的前身，其本身就已涵盖了如缴纳水电费、煤气费、闭路费等不属于行政审批范围的辨明服务事项。由于设置初衷并不相同，两者职能存在重合部分却并不完全一致。“行政服务中心”模式本质上是行政审批部门场所的一种物理集合，将各部门以各自办事窗口形式集中。看似与行政审批局模式相似，但是其本质完全不同。正因如此，在实践中我们发现，不少政府仍将行政服务中心作为行政审批局，将行政审批局作为申请文件接收的窗口，实际审查办理的权力仍属于原部门，这是实践中出现的最大误区。例如，盐城市行政审批局在服务流程中仍将农作物种子生产经营许可证核发这一审批事项交由农委。
（二）行政审批“信息孤岛问题”
“信息孤島”理论运用在行政学中指的是各部门之间由于种种原因造成部门与部门之间完全孤立，各种信息无法在部门与部门之间顺畅流动。从江苏省内来看，溧阳市政务服务事项涉及69个上级业务审批系统，其中国家部委系统32个，省级系统24个，市级系统13个。常州市武进区行政审批局在信息平台建设过程中，涉及了38个各级业务审批系统，其中国家部委系统17个，省级系统14个，市级系统7个。这些审批业务系统层级高、数量多、且结构不统一，部门信息系统整合不到位，各部门之间的审批网络具有专门性，很难打通，以致数据共享困难。目前行政审批局的业务办理过程中还是存在着系统多、流程多等问题，网络系统的繁杂大大制约了审批效率的提升。
目前行政审批局模式仍处于试点阶段，并未开始全国推广，试点地区和非试点地区之间对行政审批局公章的认可度容易产生偏差。2018年，中共中央办公厅国务院办公厅，要求全面推行审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办”，拒绝重复盖章。但在实践中还是遭遇了困境：2017年7月，无锡市行政审批局设立，下辖的各区也随后成立了行政审批局，并将原属于工商部门的市场主体设立登记职能划转至新设立的行政审批局。由于行政审批局作为试点范围的局限性，其效力没有能够被广泛认可，江阴某公司因其持加盖无锡市行政审批局公章的营业执照，在上海投资设立新公司受阻。
就审批事项而言，即使是已经发布行政审批集中事项指导意见的江苏，各市县对相对集中事项的处理也不尽相同，苏南相较于苏北，更加注重于经济类审批事项的集中。各试点集中的事项各不相同，关联事项的缺位会导致审批事项的完整性和整体性有所缺憾。例如建设工程施工许可事项的集中，就会关联到其立项、工程证、施工图设计审查等事项的集中。如果不能做到集中的完整性，就会导致企业办事难、重复多，反而丧失了行政改革的便民性。此外，在对行政审批集中事项的研究中，不难发现还有如农作物种子质量纠纷、田间现场鉴定这类需要实地检验的，麻醉药品和精神药品经营、购买审批这类涉及公共安全的，以及医疗机构准入这类具有专业性的事项也不宜集中。